国土主管部门之外当事人签订的征地补偿协议的效力认定【房产买卖纠纷案例】

广州房产律师事务所（广东宏力）对房产买卖纠纷案件的评析：

本案《揭阳市东山区东阳街道办事处山东围经济联合社与王泽明、 揭阳市龙启房地产开发有限公司征地补偿纠纷案》涉及的法律问题主要有两个：

一、征地协议的效力问题

征地是根据国家建设需要将集体土地征用为国有土地的行政行为，而征地补偿具有一定的行政性质，同时也具有一定的民事补偿性质，一旦当事人达成补偿协议，因该协议的履行问题，具有民事可诉性。本案中的征地协议有两个：一是作为用地单位的南方公司与山东围经联社签订的征地协议；二是榕城区国土局与山东围经联社签订的征地协议。双方争议的就是在有关主管部门批准的征地协议外，用地单位与被征地单位另外签订的征地补偿协议是否有效的问题。根据《广东省征地管理规定》第4条的规定，国家建设需要使用的农村集体土地由市、县人民政府统一征用，征地工作由同级国土部门负责实施，其他任何单位、组织、团体或个体不得直接征用农村集体土地。也就是说，有关的征地协议必须是国土部门与被征地单位之间的。但在实际的征地过程中，特别是对征用农村集体土地进行房地产开发的补偿问题，因有关的补偿费是由用地单位负责支付的，因而通常的处理方法是先由用地单位与被征地单位进行协商，双方就补偿问题达成协议后，再由双方到国土部门依法办理征用的有关手续。根据程序，国土部门会与被征地单位签订征地协议。如果该协议约定的补偿费，同用地单位与被征地单位所达成的补偿费一样，那么当事人一般不会产生纠纷。本案就出现了两者不一样的情况，用地单位选择国土部门与被征地单位所签订的征地协议，否定自己与被征地单位所签订的征地协议。在这种情况下，该如何确认两份协议的效力问题，就需要法院依据有关的法律规定和目前各地的通常做法来作出认定。

根据当时我国土地管理的有关法律规定，国家建设征用土地，用地单位除支付土地补偿费外，还应当支付安置补助费。另外，根据《广东省土地管理实施办法》第14条的规定：“国家建设征用土地，由用地单位按下列标准支付补偿费：（一）土地补偿费；（二）青苗补偿费；（三）附着物补偿费等。”从这些规定可以看出，我国有关法律对土地的征用不仅仅限于给付土地补偿款。在本案中，1993年6月26日和12月30日，南方公司因建设需要，与山东围经联社签订的两份《征地协议书》，是双方真实意思表示，其内容没有违反当时的法律规定。双方在协议中约定征地补偿费每亩11.25万元，是包括土地补偿费、劳动力安置补偿费、青苗果园赔偿费、迁坟费、建筑物拆迁补偿费等一切费用，并且在12月30日的《征地协议书》中约定：“若政府和有关部门付还山东围经联社的土地补偿费，价格均按6月26日签订的土地补偿价格为准，多退少补。”从榕城区国土局与山东围经联社签订的《征地协议书》看，其约定由南方公司直接支付征地补偿款336万元给山东围经联社，因此也就不需要按照12月30日的协议“多退少补”了。该协议所约定的征地补偿款，并未明确包括安置补偿费等费用，而且该协议的有效也不能取代或否定南方公司与山东围经联社自愿签订的征地协议，因为现有的法律、行政法规并未禁止用地单位与原集体土地所有人自愿签订补偿协议。故在政府主管部门批准的征地补偿、安置方案之外，另行签订的这两份协议应确认为有效。龙启公司提出南方公司与山东围经联社所签订的《征地协议书》应认定为无效协议是没有依据的。

二、关于主体和责任承担问题

根据民法通则第44条的规定，企业法人分立、合并的，权利义务由变更后的法人享有。而企业法人的更名，则仅是企业名称的变更，不影响企业责任的承担。企业改制从广义来说仍然属于法人的变更，变更后的企业仍应承担原企业的义务。由于南方公司在一审诉讼中经工商部门同意改制为龙启公司，并不是跟随总公司的撤销而撤销，且根据工商登记材料，龙启公司的股东是林琛凯和陈萍，在林琛凯和陈萍签订的《出资协议书》中规定，改制后原南方公司的一切债权债务由龙启公司承担。虽然在《出资协议书》所附南方公司债务清单中，并未列明本案山东围经联社征地款这项债务，但该债务清单仅是《出资协议书》的附件，附件未穷尽的债务并不因而消除。公司对外责任应以协议书的正文部分以及公司与南方公司的承接关系为准。故一、二审法院将龙启公司列为本案被告，认定原南方公司与山东围经联社的债权债务由龙启公司享有和承担是正确的。