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征地补偿纠纷案件能否作为民事案件受理及征地补偿费用、代扣费用的处理问题

发布时间:2023-05-04 点击数:347

【案件】岭澳村委诉龙岗国土分局、 大鹏镇政府、核电集团征地补偿纠纷案

【法官评析】本案涉及到下列问题:征地补偿纠纷案件法院是否受理问题,各种补偿费用、代扣费用的处理问题。

一、本案首先要解决的问题是征地补偿纠纷案件能否作为民事案件受理

民事法律关系最显著的特点就是平等主体之间的社会关系,即平等主体的自然人之间、法人之间、 自然人与法人之间的财产关系和人身关系,也称为私的关系,强调身份平等、意思自治和权利神圣。由于征地补偿是代表国家的政府主管部门基于建设需要或社会生产、生活的要求将集体所有的土地收为国家所有,国家给予集体适当的补偿。因此,在征用法律关系中,当事双方一方是代表国家,另一方是集体经济组织,国家凭借国家强制力将集体所有的土地征用为国家所有。在土地所有权变更过程中,不是基于当事人在平等、 自愿的基础上,通过等价有偿的方式来完成的,而是国家借助强制力来实现。因而土地征用从本质上讲不属于民事关系的范畴,不属于平等主体之间的社会关系,应当是行政行为。但应当注意区分土地征用和因土地征用而达成的补偿协议之间的差别。如前所述,土地征用就其本质而言属于政府的行政行为,征地单位或政府与被征地单位对补偿标准达成的征地补偿协议则属于民事的范畴,而不是行政合同。首先,从征地补偿协议的内容来分析,该协议的内容是国家对被征地单位因土地被征用而给予的补偿,该补偿是被征地单位依法所享有的财产权利,属于民事权利。其次,从征地补偿协议的主体来分析,尽管协议的一方的当事人名义上是国家机关,但此时它不是作为行政主体身份,而是作为民事主体的身份出现,因为它此时不是行使行政机关的行政管理权,而是代表国家和被征地单位就补偿进行协商。因而双方在签订协议过程中地位是平等的。第三,从达成协议过程来分析,该协议是当事人相互协商的基础所达成的意思一致。因此,当事人就征地补偿所发生的纠纷而向人民法院起诉,如果征地单位与被征地单位就征地补偿标准达成协议的,人民法院可作为民事案件受理;但如果征地单位与被征地单位没有就补偿标准达成协议的,人民法院不应当作为民事案件受理。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定,对补偿标准有争议的,由县级以上人民政府协调,协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。对此情形,应当告知被征地单位向有关行政机关请求协商解决,坚持起诉的,则驳回起诉。本案当事人深圳市龙岗区大鹏镇岭澳村民委员会和深圳市规划国土局龙岗国土分局、深圳市龙岗区大鹏镇人民政府签订了一期《岭澳核电站征地协议》,该协议就征地补偿的标准有明确的约定,现当事人就补偿协议履行情况发生争议向人民法院起诉,应作为民事案件处理。第二期征地协议中没有就岭澳村应得补偿作出约定,所以法院在民事审判中不作审理,由当事人向相应人民政府请求协商解决。

二、有关补偿费用、代扣费用的处理问题

根据《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》的规定,征地补偿费是指法律规定为农民集体所有的土地(包括耕地、林地、山岭、果园、荒地、滩涂、水面等)被依法征用所获得的经济补偿,包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和附着物补偿费。对于各种补偿费用的处理,《广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法》第6条规定,土地补偿费、依法应当支付给集体的安置补偿费、集体所有的青苗补偿费和附着物补偿费,由被征地单位管理。被征地单位收取的青苗补偿费、附着物补偿费和安置补偿费,属于个人所有的,应按标准如数支付给个人,属于集体所有的不得分发给个人。集体所有的土地征地各种补偿费的使用和收益分配办法,必须经村民会议或村民代表会议过半数通过,报乡级人民政府备案。本案中,征地单位深圳市规划国土局龙岗国土分局与被征地单位深圳市龙岗区大鹏镇岭澳村民委员会就征地补偿的有关事宜达成了两期共11份协议。在第一期协议中约定征地补偿费按每亩2万元(含征地管理费)由岭澳村委会包干,约定土地补偿费包括土地补偿费、耕地占用税、安置补助费(含新安置地、征地拆迁费用、新建房屋及配套设施费用、搬迁费用、劳动力就业费用)、土地补偿农业税、青苗补偿费、附着物补偿费、森林植被恢复费、农业保护用地补偿费、电话线路、周转安置费等。第二期征地协议约定征地补偿费包括土地补偿费、青苗林木果树补偿、附着物拆迁补偿、安置费、农业税、土补农业税等。该协议是当事人真实意思表示,并没有违反法律的规定,是有效协议,对当事人具有法律约束力。根据第一期征地补偿协议,征地补偿费每亩2万元,不仅包括因征地所应给予的一切补偿,同时也包含因征地所发生应向国家所交纳的管理费、税收、森林植被恢复费等。因此深圳市规划国土局龙岗分局依法收取征地管理费合法,大鹏镇政府根据法律和约定代扣被征地单位岭澳村民委员会应当交纳的耕地占用税、土地补偿农业税并无不妥。至于大鹏镇政府是否有权扣除植被恢复费、林木补偿费,《广东省林地管理办法》第22条的规定:“征用、占用林地,林地、林木补偿费用和安置补助费,除被征用林地上属于个人的林木和附着物的补偿费付给本人外,应当交由原林地、林木所有权或使用单位,用于造林、发展林业生产和安置补助。任何单位或个人不得侵占或挪作他用。”根据此规定,征地林木补偿费,应给岭澳村民委员会。故大鹏镇政府将该项费用扣下不给岭澳村委会不当,应将该项费用返还给岭澳村委会。植被恢复费应该由岭澳村交纳给国家,大鹏镇代扣该项费用合法。

至于大鹏镇政府代农电公司收取供电设施补偿的问题,尽管征地协议约定征地补偿费包含供电设施的补偿费,但岭澳村和农电公司之间的供电设施补偿是民事法律关系,如何补偿,补偿多少应由岭澳村和农电公司平等协商,大鹏镇政府在农电公司与岭澳村未协商一致,以及没有农电公司授权委托的情况下,无权代农电公司扣取该费用。

关于安置补助费的问题,在征地协议中就该项费用有约定就应该按约定办理,根据该约定新安置地的费用已包含在每亩2万元的征地补偿费之内,因此,新安置地的费用理应由岭澳村承担。但安置地的价格当时没有约定,应根据公平、合理的原则进行,岭澳村民为国家的重点工程建设作出贡献,因而安置地的价格以合理的开发成本计算符合公平、合理的原则。

三、正确区分土地征用和土地出让

土地征用是指国家基于生产的需要将集体所有的土地征为国家所有,国家给集体适当的补偿;土地出让是国家将国有土地一定年限的使用权有偿交给用地单位使用,用地单位交付土地出让金。本案中,核电集团以每亩 3万元的价格支付给龙岗国土分局是土地出让金,而非土地补偿款。因而岭澳村要求返还核电集团支付,由国土局收取的6344.04万元部分于法无据。

当然,本案中关于代扣费用等问题是否在民事审判中解决,也有不同看法。